Con la legge costituzionale approvata in seconda deliberazione dalla Camera dei Deputati il 28 febbraio e dal Senato della Repubblica l'8 marzo 2001⁽¹⁾ si è sostanzialmente completata la radicale revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione⁽²⁾, già profondamente modificato, sotto i profili organizzativi, dalla L.cost. 1/1999.
Con tale revisione, peraltro, la costruzione del nuovo (e, come vedremo, alquanto atipico) assetto federale della Repubblica non è ancora completa. Essa infatti richiede l'adeguamento di diversi altri istituti, la cui disciplina è collocata in altre parti della Costituzione. Ciò è evidenziato nella stessa legge costituzionale del 2001, in particolare all'art.11, che — a proposito alla partecipazione delle Regioni alla formazione delle leggi statali, o almeno delle leggi che le riguardano — detta una disciplina transitoria destinata a valere "sino alla revisione delle norme del Titolo I della Parte seconda della Costituzione"⁽³⁾, vale a dire delle norme relative alla struttura e al funzionamento del Parlamento nazionale. Si prefigura dunque un ulteriore passo della riforma, che dovrà interessare il procedimento legislativo ma verosimilmente anche la stessa configurazione dell'attuale sistema bicamerale, che secondo i classici modelli federali dovrebbe articolarsi in una Camera di rappresentanza unitaria dell'intera popolazione nazionale e in una Assemblea con cui assicurare la rappresentanza e la partecipazione politica e legislativa degli Enti che compongono la Federazione (dei loro popoli oppure dei loro governi, a seconda che ci si voglia ispirare al modello americano o a quello tedesco). Ma si parla anche di altri necessari sviluppi, ad esempio con riguardo alla composizione della Corte costituzionale, che si vorrebbe integrata con membri provenienti o designati dagli Enti territoriali, per meglio garantire la sua equanimità quale giudice delle controversie costituzionali tra questi e lo Stato: tanto più in quanto la riforma sembra destinata ad accrescere notevolmente tale contenzioso, sia per le difficoltà inerenti alla sua attuazione, sia per il numero e l'eterogeneità dei soggetti (non solo le Regioni, ma anche le Province e i Comuni: v. oltre) che ne risultano titolari di attribuzioni costituzionalmente rilevanti e garantite.
La legge costituzionale n.1/1999 e quella del 2001 vanno viste dunque, per così dire, come un primo e un secondo passo verso il federalismo, a cui altri dovranno seguire: secondo una progressione che del resto riflette un più generale metodo di riforma della Costituzione "per via incrementale", affermatosi dopo il fallimento dei tentativi di riforma "organica" perseguiti fino a poco tempo addietro (da ultimo con la Commissione bicamerale istituita dalla L.cost. 1/1997 e presieduta dall'on. D'Alema).
Per vero, dopo quarant'anni di sostanziale "immobilismo costituzionale", alcune revisioni puntuali⁽⁴⁾ erano state introdotte già tra gli ultimi anni ottanta e i primi novanta sotto la pressione di una profonda crisi del nostro sistema politico (il cui esito più rilevante resta tuttavia quello della modifica delle leggi elettorali⁽⁵⁾. Ma quanto sta accadendo negli ultimi tempi va molto al di là di una semplice serie di "ritocchi costituzionali" frammentari e occasionali. Si tratta invece di una strategia più complessa, articolata in interventi collegati tra loro e intesi alla realizzazione graduale di obiettivi di ampio respiro⁽⁶⁾; i quali, del resto, da un lato sono connessi ad importanti riforme a livello di legislazione ordinaria (si pensa alle profonde innovazioni dell'ordinamento amministrativo introdotte con le c.d. leggi Bassanini, per cui si è arrivati a parlare di "federalismo a Costituzione invariata"); e dall'altro lato trovano un importante retroterra — anche sul piano delle soluzioni tecniche — nelle prospettive emerse dal vasto dibattito in corso ormai da tempo sulla revisione della Costituzione e in particolare dai lavori della ricordata Commissione bicamerale per le riforme costituzionali⁽⁷⁾.
A questa stregua, parlare di "riforma incrementale" della Costituzione non è un'invenzione linguistica per nobilitare interventi frammentari, ma è lo specchio reale di un metodo che peraltro, a torto o a ragione, è parso a molti non solo più realistico, ma addirittura in sé preferibile rispetto ad una riforma "organica", proprio in quanto si tratta di un processo graduale e prudentemente valutato nei suoi successivi passaggi, sul piano tecnico non meno che su quello politico. È significativa al riguardo la vicenda del voto degli italiani all'estero, che si è sviluppata appunto per "incrementi" successivi a livello costituzionale, per consegnare un quadro preciso alla legislazione attuativa⁽⁸⁾. Ma ovviamente il caso più importante per qualità e portata è appunto quello relativo al Titolo V della Parte II della Costituzione. La sua riscrittura pressoché integrale rappresenta infatti l'esito di una serie di scelte di grandissimo rilievo, che dal tema dell'organizzazione e della "forma di governo" delle Regioni, su cui era intervenuta la L.cost. 1/1999⁽⁹⁾, si sono poi estese, con la legge costituzionale del 2001, all'intero assetto delle istituzioni in cui si articola la Repubblica; ed in termini così peculiari ed elaborati che lo stesso ricorso all'idea di "federalismo", se per alcuni aspetti può apparire problematico, per altri risulta addirittura riduttivo o parziale, poiché il sistema che ne emerge appare in realtà più complesso dei modelli usualmente ricollegati a tale nozione. E ciò — si può aggiungere — non a caso, stante la sostanziale continuità con le indicazioni già espresse in questa direzione dalla Commissione bicamerale del 1997. È dunque anche in confronto col testo da questa approvato che va letta la riforma "federale" del 2001.

(1) L'articolato risulta da numerose di proposte di legge presentate da deputati e senatori di tutte le parti politiche nonché dalle Regioni Veneto e Toscana e dal Presidente del Consiglio e dal Ministro per le riforme istituzionali (allora D'Alema e Amato), che la Commissione Affari costituzionali della Camera ha riunito in un testo unificato, approvato in prima deliberazione dalla Camera il 26.9 e (senza emendamenti) dal Senato il 17.11.2000, e in seconda deliberazione il 28.2 e rispettivamente l'8.3.2001. In quest'ultima sede peraltro la legge ha ottenuto la maggioranza assoluta ma non quella dei 2/3, sicché la sua promulgazione e la sua entrata in vigore restano subordinate all'esito del referendum popolare che è stato già chiesto al riguardo ai sensi dell'art. 138, 2°c. Non essendo stata promulgata, la legge non ha ancora data e numero, per cui nei richiami che seguono faremo riferimento ad essa con la dizione "la legge costituzionale del 2001" (del tutto impropria, in quanto nel 2001 sono già entrate in vigore altre due leggi costituzionali: v. oltre, note 8 e 9).
Per informazioni più dettagliate sulla provenienza e i contenuti delle proposte e sui passaggi procedurali accennati si veda il sito della Camera.

(2) Si veda a parte il confronto sistematico tra il testo originario del Titolo V, parte II, Costituzione e quello risultante dalle innovazioni introdotte con le due leggi costituzionali del 1999 e del 2001.

(3) L'art. 11 della legge costituzionale del 2001 dispone che:
"1. Sino alla revisione delle norme del titolo I della parte seconda della Costituzione, i regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali.
2. Quando un progetto di legge riguardante le materie di cui al terzo comma dell'art. 117 e all'art. 119 della Costituzione contenga disposizioni sulle quali la Commissione parlamentare per le questioni regionali, integrata ai sensi del comma 1, abbia espresso parere contrario o parere favorevole condizionato all'introduzione di modificazioni specificamente formulate, e la Commissione che ha svolto l'esame in sede referente non vi si sia adeguata, sulle corrispondenti parti del progetto di legge l'Assemblea delibera a maggioranza assoluta dei suoi componenti".

(4) Cfr. quelle relative all'art. 96, sui reati ministeriali (L. cost. 1/1989), all'art. 79, in tema di amnistia e indulto (L. cost. 1/1992), all'art. 68, sulle immunità parlamentari (L. cost. 3/1993). v. anche la modifica dell'art. 88, sul c.d. semestre bianco (L. cost. 1/1991).

(5) Si allude ovviamente al referendum del 1993 sulla legge elettorale del Senato, a cui ha fatto seguito la nuova disciplina delle elezioni politiche recata dalle leggi 276 e 277/1993, l'una rifluita poi nel T.U. delle leggi sull'elezione del Senato (d.lgs. 533/1993) e l'altra concepita come emendativa del vecchio t.u. per l'elezione della Camera (d.p.r. 361/1957).

(6) Possiamo ricordare anche la L. cost. 2/1999, che ha inserito nell'art. 111 Cost. ulteriori garanzie in tema di processo penale. Questa però, a differenza delle altre di cui si dirà subito, non è per ora destinata ad inserirsi in una "catena" di modifiche costituzionali, ma trova i suoi sviluppi a livello di legislazione ordinaria (modifiche del codice di procedura penale).

(7) La quale, com'è noto, aveva chiuso i suoi lavori approvando, il 4.11.1997, un testo compiuto e sostanzialmente consolidato, la cui influenza sulla riforma in esame sarà evidenziata più avanti.

(8) Si vedano la L. cost. 1/2000, che ha sancito nell'art. 48 Cost. il diritto di voto degli italiani all'estero, istituendo una "circoscrizione estero" a cui riservare un certo numero di seggi delle Camere; e la L. cost. 1/2001 che, facendo seguito alla precedente, ha modificato la disciplina della composizione e dell'elezione delle Camere recata dagli art. 56 e 57 Cost. ed ha meglio definito le determinazioni affidate in materia alla legge ordinaria.

(9) Completata dalla L. cost. 2/2000, che ha modificato gli statuti delle Regioni ad autonomia speciale per armonizzarli a quanto previsto dalla stessa L. cost. 1/1999 per le Regioni ad autonomia ordinaria in merito all'elezione dei relativi Presidenti ed ai loro rapporti coi Consigli regionali.