Il Testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità, definitivamente approvato dal Consiglio dei Ministri il 24 maggio 2001 e ripubblicato sul supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale n. 214 del 14/09/01, entrerà in vigore il 1° gennaio 2002 e ha lo scopo di risistemare la progressiva stratificazione della normativa riguardante il procedimento d’esproprio di matrice urbanistica (ossia alle espropriazioni immobiliari strumentali alla realizzazione di interventi e opere pubbliche e di pubblica utilità), con esclusione delle espropriazioni di beni mobili o non riguardanti la trasformazione del territorio.

La materia espropriativa si è, infatti, caratterizzata non solo per la notevole diversità delle fonti normative, ma soprattutto per l’affermarsi di una disciplina sostanzialmente episodica che, pur non avendo abrogato la "fondamentale" legge 25 giugno 1865, n. 2359 (ancora comunemente definita "l’unica legge generale sulla materia"), ha dettato le più variegate regole sulle competenze, sui procedimenti da seguire e sulla determinazione dell’importo spettante quale indennità di espropriazione. Tale insieme di fonti normative diverse e stratificatesi nel tempo, strettamente connesse a particolari situazioni di urgenza, di congiuntura o di calamità naturale, esigenze di coordinamento con la programmazione delle opere pubbliche o a considerazioni di natura finanziaria, non è confluito in un sistema organico.

Ne è derivato un contesto normativo complesso che non prevede un "modello unico" di espropriazione, ma differenti "tipi", disciplinati dalle molteplici leggi speciali contemporaneamente in vigore, da integrare per le parti non previste dalle leggi generali.
In più occasioni le difficoltà di determinare la stessa normativa in concreto applicabile, in ordine alle competenze e agli aspetti procedimentali o sostanziali, hanno costituito oggetto di pronunce giurisprudenziali, anche contrastanti.
Il Testo unico intende razionalizzare e semplificare il quadro normativo, rendere l’azione amministrativa più certa e coerente col principio di legalità, ridurre il contenzioso.

Gli strumenti utilizzati sono la delegificazione degli aspetti procedimentali e organizzativi e il riordino normativo: la delegificazione evita l’eccessiva legificazione delle regole riguardanti la pubblica amministrazione, mentre col riordino normativo si fronteggia il fenomeno del "caos normativo", attraverso la raccolta delle norme di grado secondario, relative ai procedimenti già delegificati, e delle disposizioni legislative rimaste estranee a tale fenomeno.
Degne di rilievo sono le necessarie modifiche introdotte dal T.U. per garantirne la coerenza logica e sistematica, la semplificazione della terminologia e l'attività di coordinamento finalizzata a rendere il tessuto normativo non solo più coerente nel suo complesso, ma anche in sintonia con l’evolversi dei principi generali, e con le modifiche introdotte dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità.
Così, tra gli aspetti più rilevanti del Testo unico, oltre a sottolineare la notevole delegificazione delle norme procedimentali, si deve segnalare la "unificazione" della pluralità dei modelli espropriativi preesistenti attraverso la previsione di un solo "tipo" di procedimento espropriativo.
Per semplificare notevolmente il quadro normativo e disciplinare un modello unico di procedimento, si è redatto un articolato di carattere generale, con l’abrogazione di tutte le precedenti normative, generali o di settore.
Nella precedente normativa il provvedimento di esproprio costituiva l’atto terminale di un terzo procedimento, collegato ad altri due antecedenti procedimenti: un primo procedimento riguardante l’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio e un secondo procedimento concernente la dichiarazione di pubblica utilità.
Nella redazione del Testo unico, dovendosi attuare le esigenze della semplificazione del riordino, si è inciso sui tre procedimenti sopra richiamati.

La fase dell’imposizione del vincolo può coincidere o con lo strumento urbanistico generale (PRG, programma di fabbricazione) o con un atto di natura equivalente (adottato in conferenza di servizi; accordo di programma, intesa, ecc.). Poiché non vi è alcuna definizione legislativa del vincolo preordinato all’esproprio (in quanto di creazione giurisprudenziale), nel T.U. si chiarisce il rapporto intercorrente tra la pianificazione urbanistica e il procedimento espropriativo in senso stretto.
Inoltre, ferma restando la normativa sull’emanazione degli strumenti urbanistici, si chiarisce una volta per tutte che il vincolo preordinato all’esproprio è il presupposto fondamentale per l’ablazione della proprietà immobiliare e si consente all’Autorità urbanistica di "non imporre subito" il vincolo preordinato all’esproprio, per non incorrere nell’inevitabile decadenza per il decorso dei 5 anni.

L’art. 9 del T.U. identifica tale "atto ulteriore" nel programma dei lavori, previsto dall’art. 14 della legge n. 109 del 1994 (sulla programmazione dei lavori pubblici), e dispone che il vincolo preordinato all’esproprio sorga soltanto con l’inserimento dell’opera nel programma triennale (o negli aggiornamenti annuali): fino all’inserimento dell’opera nel programma (che per il richiamato art. 14 a volte determina esso stesso la dichiarazione di pubblica utilità), il vero e proprio procedimento espropriativo (la c.d. seconda fase) non ha inizio.
Sorgendo il vincolo preordinato all’esproprio solo quando l’opera è inserita nel programma dei lavori, diventa consequenziale disporre la decadenza del vincolo nel caso di mancata attuazione del medesimo programma. Per evitare qualsiasi "buco procedimentale di durata indeterminata", è stato poi previsto il termine di tre anni entro il quale il programma dei lavori deve adeguarsi al piano urbanistico, trascorso il quale comunque comincia a decorrere l’ulteriore termine per attivare la cosiddetta seconda fase.
Nell’ottica di ridurre per quanto possibile il contenzioso in sede amministrativa o giurisdizionale, l’art. 39 del Testo unico ha indicato un criterio specifico per quantificare l’importo spettante, in considerazione del fatto che il proprietario continua nel frattempo a utilizzare la propria area.
La prassi per cui l’amministrazione prima espropria e poi comincia a realizzare l’opera è stata regolamentata nel Testo unico prevedendo che il decreto di esproprio sia emanato senza rilevanti difficoltà dopo la dichiarazione di pubblica utilità e che il suo effetto ablatorio si produca, mediante una condizione sospensiva, quando l’amministrazione si immette nel possesso dell’area.
Si ottiene così anche una notevole semplificazione del sistema, con l’accelerazione degli interventi e la riduzione del contenzioso, poiché l’effetto ablatorio si produce solo se è redatto il verbale di immissione nel possesso.

L’art. 23 attribuisce all’atto oggi denominato "verbale di immissione nel possesso" la natura di evento di una condizione sospensiva dell’effetto ablatorio. La pubblica amministrazione finisce così per realizzare l’opera sull’area oramai sua, con riduzione delle ipotesi di occupazione appropriativa (o usurpativa) e rilevanti risparmi, perché l’amministrazione occupa l’area e ne diventa proprietaria solo se l’opera è stata finanziata ed è subito realizzabile, infine, si riducono le ipotesi di retrocessione, divenendo difficilmente ipotizzabili i casi di acquisto delle aree private in assenza della loro utilizzazione.
Per i casi in cui l’opera è realizzata in assenza di un valido decreto d’esproprio, e al fine di adeguare l’ordinamento italiano alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, l’art. 43 attribuisce all’amministrazione il potere di acquisire l’area al proprio patrimonio indisponibile e all’espropriato il diritto di conseguire il risarcimento del danno, salvo il sindacato in sede giurisdizionale del provvedimento d’acquisizione.

Altra novità degna di rilievo concerne l'affermazione, in materia espropriativa, della regola generale per la quale l’amministrazione è competente a emanare gli atti del procedimento espropriativo. Poiché l’espropriazione va considerata una materia "strumentale" alle opere o agli interventi cui è preordinata l’ablazione dei beni, il comma 1 dell'art. 6 stabilisce che il procedimento espropriativo è attribuito alla competenza dell’amministrazione che realizza l’opera o intervento. Il comma 2 elimina l’attuale residuale competenza del Prefetto per gli interventi che superino l’interesse regionale.
In tal modo, si stabilisce un principio "di simmetria", che può notevolmente contribuire a coordinare le azioni e i tempi dei relativi procedimenti.
Con riferimento ai profili sostanziali della materia espropriativa, e in particolare per i criteri di computo dell’indennità, è da segnalare la diffusa opera di ricognizione e razionalizzazione del quadro normativo in vigore.
Per quanto riguarda la determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione, il procedimento previsto dall'art. 20 si ispira largamente agli articoli 24 e seguenti della legge del 1865. Sono innovativamente stabilite la notifica individuale dell’elenco (in luogo dell’attuale deposito previsto dall’art. 24, comma 2, della legge n. 2359 del 1865) e la partecipazione procedimentale, in ossequio alla legge n. 241 del 1990. Attraverso la previsione dell'irrevocabilità della dichiarazione che accetta l’indennità si evitano lungaggini procedimentali e il relativo contenzioso.
Nell'ipotesi, invece, d’indennità in caso di esproprio di aree edificabili o legittimamente edificate, l’art. 37, ai primi due commi, riproduce il criterio di computo dell’art. 5 bis del decreto legge n. 333 del 1992 in tema di esproprio di aree edificabili. In considerazione della costante giurisprudenza, il secondo comma prevede che la riduzione del 40% non operi quando l’accordo di cessione non è concluso per effetto di una condotta non imputabile all’espropriato, cioè quando l’espropriante abbia effettuato un’offerta da considerare incongrua.
Per porre regole certe e ridurre notevolmente il contenzioso, si prevede un margine (pari ai due decimi) di differenza "giustificabile" tra l’indennità provvisoria e quella definitiva, al fine di discriminare il rifiuto giustificato da quello ingiustificato da parte dell’espropriato.
Sempre in coerenza con l'orientamento giurisprudenziale, l’art. 38, al comma 1, limita la determinazione dell'indennizzo sopra descritta alle sole aree edificabili e non anche quelle già edificate. Per queste ultime, continua a trovare applicazione il criterio del valore venale sancito dall’art. 39 della legge fondamentale del 1865.
Con riferimento al decreto d’esproprio, l’aspetto più importante riguarda gli effetti ablatori, che non si producono per il solo fatto che è emanato il decreto, ma a seguito della sua esecuzione mediante l’immissione in possesso.
L'istituto dell’occupazione appropriativa (c.d. accessione invertita), di origine giurisprudenziale, viene eliminato dall'art. 43, che attribuisce all’amministrazione il potere di emanare un atto di acquisizione dell’area al suo patrimonio indisponibile (con la peculiarità che non viene meno il diritto al risarcimento del danno), in  base a una valutazione discrezionale, sindacabile in sede giurisdizionale.
Viene, infine, colmato il vuoto normativo, venutosi a creare a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 179 del 1999, circa le conseguenze della legittima reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio. Al proprietario, nei casi di reiterazione del vincolo o di "espropriazione di valore", deve essere erogata un’indennità, commisurata all’entità  del danno effettivamente prodotto. Poiché il proprietario continua nel frattempo a utilizzare la propria area, è stato previsto l’onere per il proprietario di dimostrare il danno effettivamente subito a causa della reiterazione del vincolo.