La localizzazione di un’attività produttiva comporta l’acquisizione di numerose autorizzazioni emesse da enti e uffici diversi, ognuno dei quali fa riferimento a un diverso responsabile e provvede al rilascio secondo procedure e tempi spesso non coordinati fra loro. L’imprenditore deve pertanto presentare molteplici istanze, spostandosi da una sede all’altra degli enti interessati, utilizzando modelli differenziati che richiedono spesso di allegare la medesima documentazione. In molti casi si rende necessario attivare i singoli procedimenti in ordine sequenziale, in quanto l’uno costituisce il presupposto per l’avvio di altri che seguono necessariamente: i tempi di conclusione di tale processo sono pertanto condizionati dal più lento dei procedimenti attivati, senza il cui superamento non è possibile ottenere le autorizzazioni successive.

Lo Sportello Unico per le Attività Produttive (S.U.A.P.), previsto dal D.lgs. 112/98 e introdotto con D.P.R. 447/98, si inserisce all’interno di tale quadro, costituendo il punto di raccordo tra il mondo imprenditoriale e la Pubblica amministrazione.

Esso è formato da una struttura unica (art. 24, comma 1, D.lgs. 112/98 e art. 3, comma 1, D.P.R. 447/98), con a capo un funzionario "preposto" con il ruolo di responsabile del procedimento (ultimo comma dell'art. 3, D.P.R. 447/98). La struttura (back office) si dota di uno sportello unico (front end), che si relaziona con le imprese. A fronte della presentazione di un’unica istanza viene attivato un procedimento unico (art. 25, comma 1, D.lgs. 112/98), che racchiude al suo interno procedure (sub-procedimenti o endo-procedimenti) da svolgersi presso gli uffici dello stesso ente o di enti diversi. Al termine, il responsabile del procedimento unico emette un provvedimento finale che sintetizza gli atti conclusivi delle diverse fasi.

Le imprese vengono pertanto in contatto con un unico interlocutore, la cui attività non sopprime né sposta competenze o poteri amministrativi precedentemente in capo ad altri soggetti della pubblica amministrazione. Lo S.U.A.P. funge da coordinatore del processo amministrativo, e affianca a tale compito lo svolgimento di un’importante funzione informativa riguardante:

• lo stato di avanzamento dell’iter procedurale, anche attraverso l’accesso mediante la rete telematica;
• gli adempimenti necessari per l’avvio e il completamento delle procedure autorizzatorie;
• le possibilità di finanziamento offerte alle imprese su base regionale;
• le aree disponibili e gli eventuali vincoli all’insediamento previsti dagli strumenti urbanistici;
• le infrastrutture presenti e i vantaggi a esse connessi (ad esempio, la possibilità e la velocità di collegamento con le principali arterie viarie).
  

Tali flussi informativi sono volti a favorire l’insediamento delle imprese nel Comune, valorizzandone il territorio. Essi costituiscono il principale strumento del cosiddetto marketing territoriale, attraverso il quale attrarre attività caratterizzate da alti livelli di valore aggiunto e da forti tassi di crescita in grado di costituire il volano del processo di sviluppo locale.

Attraverso azioni coordinate, volte a dare risposta ai quesiti e alle aspettative degli imprenditori, lo S.U.A.P. nasce con lo scopo di rivitalizzare l’economia locale attraverso un rinnovato rapporto tra impresa e territorio. E tra gli strumenti messi a disposizione per il raggiungimento di tale obiettivo, troviamo la possibilità di intervenire direttamente sulle norme che governano la localizzazione degli impianti produttivi all’interno dei comuni.

I comuni esercitano le loro competenze in materia di pianificazione e gestione del territorio attraverso la formazione e l’attuazione di Piani Regolatori Comunali finalizzati a:

• valutare le esigenze di sviluppo delle attività produttive, degli insediamenti residenziali, dei servizi e del commercio;
• individuare la quota di sviluppo che può essere soddisfatta attraverso il recupero del patrimonio insediativo esistente e quella per cui si rende necessario prevedere ulteriori possibilità di insediamento;
• regolamentare e tutelare le aree destinate ad attività agricole;
• individuare le aree atte a ospitare l’incremento della popolazione;
• precisare le aree da sottoporre a specifici vincoli, ai fini della difesa del suolo e della tutela dell’ambiente.

Attraverso il Piano Regolatore vengono pertanto individuate aree caratterizzate da vincoli all’utilizzo del suolo che possono imporre, ad esempio, la specializzazione residenziale, produttiva, terziaria o agricola di ogni singola porzione. Le ripercussioni di tale processo, anche a livello sovracomunale, impongono la partecipazione di un’ampia gamma di soggetti nel processo di approvazione e di variazione dello strumento urbanistico. La titolarità della competenza riguardante l’adozione del Piano è individuata in capo al Consiglio Comunale, sulla cui decisione si esprimono la Provincia ed eventualmente la Comunità Montana competente per territorio. Inoltre, attraverso un sistema di successive pubblicazioni, è garantita la possibilità da parte dei cittadini di presentare proposte e osservazioni nel pubblico interesse. Al termine di tale processo sarà la Regione ad approvare il Piano o una sua variante.

Il Piano Regolatore svolge una funzione di pianificazione territoriale, che inevitabilmente influenza le decisioni localizzative delle imprese: accanto alle considerazioni inerenti l’ubicazione delle fonti di approvvigionamento delle materie prime o dei mercati di riferimento, il sistema dei trasporti, la possibilità di trarre vantaggi dall’esternalizzazione di fasi del processo produttivo, si inseriscono anche le valutazioni sulla presenza nell’area interessata di adeguate infrastrutture e sulla possibilità di realizzare o ristrutturare edifici ove impiantare l’attività. Proprio quest’ultimo elemento potrebbe impedire l’insediamento di un’impresa in una zona caratterizzata da condizioni ottimali sotto gli altri profili.

Nella previsione legislativa lo S.U.A.P. si pone come strumento propulsore dello sviluppo locale, affiancando all’attività informativa e alla semplificazione dei procedimenti (o meglio allo spostamento della complessità della gestione del procedimento dal richiedente — l’impresa — a un soggetto pubblico specificatamente preposto — lo Sportello Unico) l’intervento diretto sulle possibilità insediative delle imprese. Il D.P.R. 447/98, che costituisce il regolamento di attuazione dell’attività dello Sportello Unico, individua infatti, nell’ambito delle attività dello Sportello Unico, la possibilità di effettuare due tipi distinti di varianti al Piano Regolatore:

• una variante di carattere generale, per la definizione di nuove zone produttive;
• una o più varianti di carattere particolare.
  

Sotto il primo aspetto l’introduzione dello S.U.A.P. costituisce l’opportunità per effettuare una ricognizione delle disponibilità localizzative offerte alle imprese ed eventualmente procedere a una loro revisione.
Il D.P.R. 447/98 stabilisce, infatti, che i comuni individuino le aree da destinare all’insediamento di impianti produttivi e che, in caso di contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti, essi procedano all’adozione di apposite varianti, salvaguardando quanto eventualmente prescritto dai piani territoriali sovracomunali

Il provvedimento di variante al Piano Regolatore può prevedere che gli interventi urbanistici siano vincolati alla redazione di un apposito Piano degli Insediamenti Produttivi (P.I.P.) o che si ricorra a una convenzione con le amministrazioni competenti, al fine di definire le procedure volte alla realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie.

Tale possibilità di revisione del Piano Regolatore offre nuova materia prima per l’esercizio da parte dello S.U.A.P. della funzione di marketing territoriale.

Trattandosi di una variante di carattere generale, le nuove aree vengono messe a disposizione di tutte le imprese che intendano insediarvisi. Quest’ultimo aspetto non si riscontra nel caso delle varianti indicate dall’art. 25, comma 2, lettera g) del D.lgs. 112/98: esso stabilisce che il procedimento amministrativo in materia di autorizzazione all’insediamento di attività produttive è disciplinato da uno o più regolamenti che devono prevedere, in caso di progetti in contrasto con uno strumento urbanistico, il ricorso alla conferenza di servizi per la definizione di una proposta di variante da sottoporre al Consiglio Comunale.

Tale previsione è stata recepita dal D.P.R. 447/98, che impone al responsabile del procedimento di rigettare le istanze relative a progetti in contrasto con lo strumento urbanistico, o che richiedono una sua variazione. Tuttavia, allorché il progetto sia conforme alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro, ma lo strumento urbanistico non individui aree destinate all'insediamento di impianti produttivi, ovvero queste siano insufficienti in relazione al progetto presentato, il responsabile del procedimento può, motivatamente, convocare una conferenza di servizi per le conseguenti decisioni, dandone contestualmente pubblico avviso.

La conferenza di servizi non effettua direttamente la variante, in quanto tale competenza è fissata in capo al Consiglio Comunale: la sua determinazione costituisce unicamente una proposta sulla quale possono essere presentate osservazioni, integrazioni e opposizioni da parte degli aventi titolo ai sensi della legge urbanistica (L. 17 agosto 1942, n. 1150). Entro i successivi sessanta giorni il Consiglio Comunale deve pronunciarsi definitivamente sulla modifica.

A differenza di quanto avviene per le varianti previste dalle norme in materia urbanistica, il D.P.R. 447/98 non prevede in questo caso l’approvazione della variante da parte della Regione, in quanto anch’essa è rappresentata all’interno della conferenza dei servizi e può, in tale sede, esprimere il proprio parere di competenza.

La possibilità di effettuare varianti ad hoc al piano regolatore assume un’importante connotazione storico-politica: essa segna il netto superamento di un periodo, quello meglio conosciuto come "Tangentopoli " in cui il rapporto tra amministrazioni pubbliche e imprenditori pareva fondarsi esclusivamente su atti di concussione o corruzione. Negli anni immediatamente successivi al 1992, accanto a casi di effettiva presenza di comportamenti penalmente rilevanti, si respirava un clima di sospetto generalizzato verso la pubblica amministrazione: una modifica al Piano Regolatore, effettuata esclusivamente per permettere a un’impresa di realizzare un insediamento produttivo, sarebbe stata automaticamente bollata come atto fondato su di un rapporto illecito.

Nella nuova ottica, una richiesta di questo tipo può dare origine a un provvedimento motivato di modifica, in presenza di elementi di indubbia rilevanza generale (primi fra tutti la ricaduta occupazionale e la possibilità di creare un indotto dell’attività, in modo da dare il via a una sorta di effetto volano dello sviluppo locale) e fatta salva la conformità del progetto alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro. Inoltre, l’intero processo ha il supporto di tutti i mezzi offerti dai principi di trasparenza, informazione e partecipazione dei soggetti interessati su cui si fonda lo S.U.A.P., che si pongono a ulteriore garanzia della prevalenza degli interessi generali su eventuali interessi di carattere particolare.

Il D.P.R. 440/00 ha spostato, dal sindaco al responsabile dello S.U.A.P. il potere di indire la conferenza dei servizi per l’eventuale modifica del Piano Regolatore. Alcuni commentatori hanno evidenziato delle perplessità in merito, soprattutto a riguardo della possibilità da parte dell’apparato tecnico dell’ente di portare avanti autonomamente tale processo, senza il supporto dell’amministrazione comunale. Si ha l’impressione di trovarsi di fronte a un falso problema: la modifica del Piano Regolatore non può che essere seguita da vicino dall’amministrazione, non solo nella fase di approvazione, ma anche nella stesura dall’eventuale proposta di modifica.

In precedenza è stato evidenziato come il D. Lgs. 112/98 offra la possibilità di formulare proposte di modifica del Piano Regolatore, al fine di permettere la realizzazione di progetti difformi rispetto alle norme in esso contenute.

La Regione Veneto ha impugnato tale previsione per violazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione, in quanto considerata lesiva della competenza regionale in materia urbanistica. Il ricorso alla Conferenza dei Servizi comporta infatti la formazione di una decisione a maggioranza, che può essere adottata anche in presenza di dissenso da parte di uno o più dei partecipanti, e in particolare della Regione. Quest’ultima verrebbe in tal modo espropriata del potere di concorrere alla definizione dell’assetto urbanistico del territorio.

Una prima modifica a tale previsione normativa è stata effettuata dal D.P.R. 440/00: in caso di pronuncia definitiva del Consiglio Comunale, infatti, le attribuzioni della Regione "sono fatte salve dall’art. 14, comma 3-bis della L. 7 agosto 1990, n. 241". La mancanza di approvazione regionale della variante viene, in tale modo, supplita dall’attribuzione al Presidente della Regione del potere di disporre, previa deliberazione di Consiglio Regionale, la sospensione della determinazione positiva del procedimento adottata sulla base di quanto deciso in sede di conferenza dei servizi.

La Corte Costituzionale, con sentenza n. 206 del 06 giugno 2001, ha accolto le eccezioni di incostituzionalità sollevate dalla Regione Veneto. Le motivazioni di tale decisione tengono anche conto che, con l’entrata in vigore della L. 340/00, è venuta meno la possibilità delle Regioni di disporre la sospensione della deliberazione adottata dal comune a sensi dell’art. 14, comma 3-bis della 241/90. La nuova formulazione dell’art. 14-quater, prevede unicamente il ricorso al Consiglio dei Ministri nel caso il motivato dissenso sia espresso da "un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute".

Il riferimento, per la decisione della Corte, è la formulazione dell’art. 117 antecedente all’entrata in vigore della recente modifica costituzionale confermata dal referendum del sette ottobre scorso.

Il nuovo testo dell’articolo capovolge la suddivisione dei compiti tra Stato e Regioni, elencando i compiti del primo e prevedendo che spetti alle altre "la potestà legislativa in riferimento a ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato". Non modificando le singole competenze delle Regioni, ma provvedendo a un loro notevole ampliamento quantitativo e qualitativo, non vengono meno i presupposti che stanno alla base del pronunciamento della Corte: una volta espresso il proprio parere negativo in sede di Conferenza dei Servizi, le Regioni non hanno più a disposizione nessun strumento per intervenire sulla decisione adottata dal comune, e in tal modo viene meno l’esercizio delle competenze loro assegnate dalla Costituzione in materia urbanistica.